公安机构改革调研思考范文

　　公安机构改革调研思考范文

　　大部制通过将相近职能部门进行整合，最大限度减少政出多门、职能交叉重叠，以整体 型组织结构和资源应对外部环境的复杂性，提高组织绩效。我国公安机关的内外部环境现实使大部制改革成为必要和可能。应通过整合职能、整合责权、整合流程，分层次构建公安机关大部制改革框架。改 革应遵循的原则有：依法改革、动态改革、因地制宜改革、整体改革、配套改革以及加强理论与实证研究。

　　一、公安机关大部制改革的理论与现实依据

　　(一) 理论依据

　　1.大部制的价值取向与实践背景

　　大部制即大部门制，是当前世界各国包括我国在内的政府行政管理体制改革的流行趋势。相对于“小部制”而言，其特点是通过将相近职能机构实施整合，构建管理幅度较宽、组织层次较少、内部相互协作协调的大部门，以整体型部门结构应对外部日益多元化、复杂化的需求，避免因机构分设过于精细而带来的职责不清、职能交叉、政出多门、多头管理等引发的行政管理高成本、低效能，其本质目标在于通过简政放权、精简机构、优化结构，降低政府行政管理成本，建立有限服务型政府，实现政府行政管理的高效能。

　　大部制作为一种新型的组织结构形式，超越了古典组织理论，是现代组织理论中适应性系统理论与偶然性理论的融合体。适应性系统理论强调组织对环境的适应性，在稳定的环境中组织趋于传统的科层制官僚体系，而复杂多变的环境则强调组织结构的灵活性与松散性。偶然性组织理论认为组织生存依赖于其生存环境、技术和组织结构三要素的良好配合，当外部环境的不确定性增加时，组织必须学会“垂直兼并”，集中能力于核心职能，合并组织中的连续、相关生产阶段，以组织较为完整的资源应对外部环境的不确定性和复杂性。因此，适应性系统理论与偶然性理论要求组织必须时刻关注外部环境的变化，不断地做出适应性调整，包括强调核心功能、下放权力、合并机构等，即实行大部制。

　　大部制在西方发达国家行政体制改革中的流行绝非偶然，我国政府的大部制改革更非盲目效仿。上世纪七八十年代以来，世界各国政府普遍面临着日益复杂化、多元化的社会经济需求与政府组织僵 化缺乏弹性、财政窘困的矛盾，为此，继新公共管理改革之后，在现代公共部门的第二轮改革中，掀起了一场以结构性分权、机构精简、职能整合为重点的世界性的行政体制改革浪潮，即大部制改革。

　　2.大部制的组织结构优势

　　大部制是科层制组织适应外部环境复杂化、不确定性的一种适应性改革优化。科层制组织结构以其专业化、层级制、技术化、规范化等特点一度成为各国行政管理的主流组织形式。然而随着社会经济的发展、改革与变迁，科层制组织结构的以上特点逐渐形成理性主义的极端倾向，具体表现为：过度专业化分工引发组织内部横向部门众多、壁垒森严、互相扯皮推诿，行政协作成本增加;等级化的指挥结构使得信息传递失真扭曲、决策及执行效率低下;过度强调规则化，使得组织运行僵化，重视执行程序规则而忽视结果。因此，在知识经济、信息时代背景下，传统的科层制组织形式缺乏对外部环境的灵活应对，被迫用增加专门职能部门的简单方式应对外部环境的新问题，导致组织机构不断膨胀，行政效能却越发低下。大部制是科层制组织形式对外部环境的适应性优化调整的结果，它的显著特征和优势在于:首先，通过将相近职能部门进行整合，以整体型、完整型的组织结构和资源应对外部环境的复杂性;其次，通过部门整合、下放权力、非核心职能的社会化等途径减少部门数量，从而减少行政沟通、协调、决策等的成本，提高行政效能;最后，大部制兼具大框架的稳定性和内部机构调整灵活性的特点，能约束组织无限制膨胀，强化组织内部的协作与协调，以不变应万变的姿态灵活应对外部环境的变化。

　　(二) 公安机关大部制改革的现实依据

　　公安机关探索大部制改革是解决公安机关现行管理体制与现代警务工作之间存在的诸多不适应与冲突问题的需要。我国现行的公安管理体制是统一领导、分级管理、条块结合、以块为主，它与当前瞬息万变、复杂的外部环境所需要的现代警务工作有很多不适应的地方，亟须系统性改革。纵向上，当前公安体制分为五级，即公安部、省(直辖市、 自治区)公安厅、地级市公安局、县(区)公安局、派出所，层级较多，影响警令的上传下达;上下层级间事权划分不清晰，责权利配置不合理，影响警力合理配置及基层警力积极性的激发。横向上，机构职能设置交叉、重合，引发利益部门争斗、责任相互推诿、项目重复建设;部门数量膨胀，过度专业化建设带来部门(警种)分工过细、部门壁垒严、资源信息无法共享、协作协调困难、难以形成合力等问题，整体作战及应急处突能力不足，无法满足动态化、信息化背景下的现代警务工作需求。现代警务强调警令畅通、运作高效、整体作战、灵活应对、低成本高效能。因此，公安体制改革应紧密依据外部环境的变化对组织内部结构及运作机制做适应性调整。显然，要解决以上冲突和问题，公安机关应着力构建精干、灵活、高效的结构体系，强化整体应对能力，即探索大部制改革。

　　近年来，地方公安机关在机构改革中对大部制进行了有益的尝试，改革思路皆为纵向上减少层级、横向上合并相近职能部门，以实现指挥有力、机构精简、权力下放、警力下沉，切实提升部门整体打击犯罪和社会服务效能。如吉林省辽源市将原分局和派出所整合为警察署，警察署设置“三队一室”，即将原各部门(警种)整合为刑事侦查队、治安巡逻队、社区警务队及法制综合室;河南省地级市撤销原分局和派出所，整合为大派出所，下设“四室一队”，即侦查大队、治安大队、交管巡防大队、综合大队、执法执纪室;黑龙江大庆公安改革做法与河南相似，不同之处在于将原分局和派出所整合为新分局，下设机构基本相同;深圳市2007年新设立的4个新区公安局的机构设置实行大部制，共设综合处、刑侦大队、治安大队、消防监督大队和机动训练大队5个机构;福建公安机关在前期“交巡合一”试点改革的基础上，推行“三警合一”、“三队一室”派出所机构改革。在取得成绩的同时，我们 也发现一些地区的公安机关大部制改革也带来了一系列问题，如机构整合“形合神不合”、组织内部警务流程没有随之整合和简化、警力下沉配置不合理等。无论是成绩还是问题，都将是下一步全面、深 入推进大部制改革的现实依据。

　　二、公安机关大部制改革路径

　　(一) 职能定位、整合职能

　　公安机关职能即公安机关的职责作用和权力功能，是由公安机关及人民警察的性质和任务决定的。公安机关职能在《人民警察法》、《公安机关组织管理条例》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等法律法规中均有规定，但都较为模糊，不够明晰。学界对于公安机关职能的争论也各有见地、众说纷纭。以上情况既说明公安机关职能的明确是个理论与现实难点，也体现了公安机关职能在各历史阶段的侧重点各不相同的动态性特点。公安机关职能定位是公安管理体制、机构设置、职责权限划分、警务流程重构的关键前提。在新的历史背景下，必须重新深入研究和明确公安机关的职能，才能准确把握公安机关大部制改革的方向，提升大部 制改革的成效。

　　依据法律法规以及人民警察性质，现行公安机关行使的职能主要为行政管理、刑事司法两大职能。刑事司法职能在《人民警察法》、《刑法》、《刑诉法》中有明确规定，即案件侦查及刑罚执行，但随着刑事司法改革的推进，公安机关这部分职能也将面临调整。当前公安机关的行政管理职能包括治安管理、紧急状态下的处置职能及社会救助救援三个方面，覆盖范畴非常广泛，是公安机关职能争论的焦点。近几年来，无论是中央全面深化公安改革的框架意见，还是公安部领导提出的关键词“开放、提效、脱钩”，都给出了公安机关行政管理职能定位的科学方向，即突显核心职能，简政放权。本文认为，公安机关行政管理职能应强化与治安管 理、应急管理、社会救援等公共安全管理具有较强 相关性的行政管理职能，通过市场化、社会化和职 能转化等途径，逐步剥离非核心职能工作;在社会 救助方面，公安机关不应成为主体，但为体现新时 期公安机关的服务性特点，应积极配合其他政府机 构开展社会救助相关工作。

　　(二) 理顺关系、整合权责

　　大部制改革是建立在职能梳理基础上的机构 整，因此需要进一步整合权责、理顺关系。

　　1.明确公安机关在国家职能中的角色定位及主要功能

　　大部制改革必须首先厘清公安机关与其他政府部门的权责关系，明确公安机关在国家职能中的角 色定位及主要功能。公安机关的职能是通过警察权实现的，因此首先需要区分警察权与一般行政管理权。警察权属于一般行政管理权范畴，但又不同于一般的行政管理权，它具有刑事司法性质和行政管理性质，它强调维护国家安全和公共秩序，只有关系这两方面的行政管理事务才可纳入警察权范畴。需要注意的是，警察权与公民权是成反比关系。在当前强调依法治国的历史背景下，亟须合理划分警察权的边界，划清公安机关与司法、检察、 城管、民政、工商等易产生职能交叉、重合的单位 的职能界限，剥离非警察权范畴的一般行政管理事务，通过职能转移或社会化方式进一步精简公安机关的职能范畴，集中警力资源配置于公安机关核心职能。

　　2.理顺公安机关内部的垂直关系与整合权责

　　应根据公安工作的类别、性质与特点，进一步明确公安部与地方(省、市、县)公安机关的事权划分。警察权的核心职能是维护国家安全和公共秩序，其内在地具有一定的层次性：维护国家安全、政治稳定，巩固执政党的地位为第一层次，属于中央事权，与此相关的国内安保、边防保卫、出入境管理、反恐工作、重要首脑的警卫、国际警务合作等都属于这一层次的警察权范畴;第二层次侧重于维护社会面的安全稳定，属中央地方共同事权，包括打击和预防犯罪、维护社会面稳定等;第三层次是较为一般性的地方事权，侧重于公共秩序的维护，如治安、交通、人口、户籍、安全防范等行政管理。考虑到中央与地方公安机关的资源与权力的配置现状，应将第一层次划归公安部负责;第二层次由公安部主导，地方公安机关全力配合，上下关系为领导指挥关系;第三层次应充分放权，由地方公安机关因地制宜实施管理，上下关系为业务指导关系。至此，上下关系明确，可以有效避免越位、错位和缺位。

　　3.横向整合公安机关内部权责

　　公安机关内部机构林立、警种众多，职能分散、交叉、重叠现象严重，易形成资源浪费、内耗加剧，难以形成合力，亟须借鉴中央大部制改革经验进行机构改革。公安机关大部制改革应将机构大部制与大警种制相结合，共同推进。因此，理顺内部机构关系和各专业警种间关系显得尤为重要。现行公安机关内设机构纷繁复杂，但大致可分为决策、执行、 监督、保障关系，由此形成四种类型机构组成：警务指挥机构、专业警务机构、警务保障机构、警务监督机构。基于此，大部制探索的重点应是将众多分散的机构根据职能相近原则实施合并重整，精简机构，形成宽幅度、少层次的组织架构。当前公安部门警种根据业务工作类型大致有四种类型，即社会管理(治安、交通、消防)、侦查(刑侦、经侦、 国保、禁毒、反恐)、监所管理(看守、拘留) 和公安技术(技侦、网安、信通、视频侦查)。应根据职能相近原则进行合并，但合并需经过严格调研论证，应考虑到各专业警种的具体工作内容、工作量及专业化程度，避免简单合并带来的“形合神不合” 和效率低下。

　　(三) 流程再造、整合警务

　　公安机关大部制改革并非机构的简单合并与增减，需要警务流程的再造与整合。警务流程再造概念得益于新公共管理中政务流程再造理论。政务流程再造强调以满足公众需求为终极目标，打造“一 站式”整体服务流程，变传统政务“职能导向”为“公众需求导向”，关注外部需求并积极回应，重塑组织架构和管理模式。基于此，警务流程再造可以描述为以满足公众公共安全需求为核心，以“一站 式警务”服务为目标，以警务链为纽带构建警务流程。警务流程再造是对大部制改革的强化与完善。以往，公安部门强调职能分工，警务流程被迫割裂与分解，造成各警种、各部门单方面追求部门利益，降低组织整体效能。警务流程再造突破传统警务(警种)分工，强调流程导向、重构组织结构，提升大部制组织绩效;同时，大部制组织创新也为警务流程再造提供组织支撑，有利于整合组织资源，再造业务流程，为公众提供便利和高效服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。警务流程再造是大部制应有之义，决定大部制改革的成败。大部制改革应从警务流程需求出发，围绕警务流程的优化、整合，重新设计公安组织结构。

　　借鉴波特企业竞争理论中提到的企业价值链分类：直接面向客户服务的业务流程和支撑业务流程的管理流程，可以明确，警务流程再造包括：以满足公众安全需求的警务职能流程和支撑警务职能的管理服务流程再造。一是管理职能的流程再造。公安职能管理机构重叠、交叉、层次多，但只执行 统计、汇总、填表等非警务的工作，借助警务信息化平台实施管理流程再造，可以减少管理职能部门的数量与层次，避免职能管理工作的重复与交叉。二是警务职能间的流程再造，即根据外部需求整合各职能部门、各警种资源，形成无缝隙警务链，连 续处理、整体输出。公众安全需求好似订单，公安 机关好似企业，各项警务职能应围绕订单展开。内部警务流程强调各方资源的共享与整合，各职能部门(警种)都作为警务链中的某个节点，及时做出响应，形成整体高效的现代警务。

　　三、公安机关大部制改革框架设想

　　公安机关大部制改革既要积极又要稳妥，应特 、别注重总体顶层设计。总体思路是：纵向上通过精简管理机构，减少管理层次;横向上通过整合业务相关职能部门，增加管理幅度。具体改革设想如下：

　　(一) 省部级公安机关横向整合，基本保持职责同构

　　部级与省级公安机关纵向基本保持不变，横向考虑整合。部级和省级公安机关职能定位较为相似， 因此部级和省级公安机关可按照“职责同构”原则，实施上下对口设计，以便上传下达、业务指导。以部级公安机关大部制改革为例，侧重横向整合，遵循“决策—执行—监督”相分离、职能相近原则，可将现行公安部各部门进行整合，形成七大部：

　　警务指挥部(办公厅、政治部、宣传局、改革办、情报中心、国际合作局、法制局)

　　警力资源管理部(政治部相关职能、人事训练 局、现役工作办公室)

　　监督部(纪委监察局、警务监察局、审计局、巡视工作办公室、法制局相关职能部门)

　　侦查部(国内安全保卫局、经济犯罪侦查局、刑事侦查局、网络安全保卫局、技术侦查局、禁毒局)

　　公共安全管理部(治安管理局、边防管理局、出入境管理局、消防局、监所管理局、交通管理局、反恐怖局、维稳办)

　　警务保障部(装备财务局、科技信息化局、警卫局、离退休干部局)

　　专业公安职能部(铁道部公安局、交通运输部公安局、民航局公安局、国家林业局森林公安局、海 关总署缉私局)

　　(二) 地市级公安机关纵向压缩、横向整合， 打破职责同构

　　地市级公安机关与省部级公安机关在职能上有较大区别。与省部级公安机关的宏观政策制定、业务指导职能不同，其主要职能是维护其辖区的安全稳定、打击犯罪、服务公众，更重视公安业务实战，其大部制改革思路是纵向压缩层次、横向拓宽幅度，打破与部级、省级公安机关结构上的职责同构，精简管 理职能部门、强化实战业务机构，根据警务流程再造设计大部制改革组织架构。本文设想的市级公安机关改革框架如下：首先对管辖区域实施划分，可按行政区划，也可综合考虑辖区人口、面积、人口结构、人口素质、治安情况等进行均衡划分，从而形成一定数量的警区;纵向上，变当前“市局—分局—派出所”三级制为“市局—警署”两级制，警署的职能即为原分局职能中的实战部门和原派出所职能;横向上，市 局内部实施整合，内设警务指挥处、政务处、人事及训练处、交管处、案件侦查处、警保处六个部门，警署下设社区警务、治安巡防、刑事侦查、综合内勤四 个综合实战部门。

　　(三) 直辖市公安机关纵向层次不变，横向相近整合

　　直辖市公安机关的职能兼具省级公安机关与地市级公安机关之职能，既要贯彻执行上级公安机关即 公安部的政策制度，又要根据地方实际情况研究制定相关制度;既要领导、协调和指挥各分局的业务工作，又要直接完成相应的公安实战工作。因此，纵向上可保持现行“市局—分局—派出所”架构，在横向 上按照职能相近原则，优化警务流程，实行大部门制，其中市局层面机构设置可借鉴省部级公安机关设 置警务指挥部、警力资源部、监督部、侦查部、公共 安全管理部、警务保障部，分局层面则借鉴地市级局 机关机构设置。

　　(四) 县级公安机关横向整合

　　县级公安机关以及市局下面的分局，是公安机关基层实战部门，下设派出所，派出所规模因辖区面 积及人口数量不同而差异较大。县级公安机关是与群众接触最广泛的公安部门，因此也是最适合探索大部 制改革以及时响应群众需求的公安部门。县级公安机 关的改革重点是县局内部横向整合，可借鉴以上地级市公安局组织架构;下面的派出所实施就近合并，尤 其须合并规模5人以下的派出所，派出所内设社区民警，分管辖区内的各社区。

　　四、公安机关大部制改革应遵循原则

　　(一) 依法改革，循序渐进

　　依法推进公安机关大部制改革，是依法治国的必然要求。公安机关大部制改革应在宪法框架下进行，遵守中央及地方人民政府组织法、人民警察法、公安机关组织管理条例等相关法律法规，同时应遵循近年来中央国家层面出台的相关政策文件，将大部制改革纳入法治轨道。与此同时，法律的滞后性可能无法给予公安机关大部制改革以充分的法律保障，公安 机关大部制改革必然涉及现行相关法律法规的修改问题。应当以此为契机，切实加强人民警察法、公安机关组织法等法律体系建设，推动公安机关组织设置、职能定位和机制运行的法治化。

　　循序渐进推进公安机关大部制改革，是处理好改革、发展、稳定关系的内在要求。从我国中央政府大部制改革实践来看，也已经历了两届政府。改革不可能一蹴而就，一步到位式的改革可能产生不稳定因素，引起组织剧烈震荡，增加改革风险，破坏改革成效。因此，公安机关大部制改革不适宜一次性大幅度 兼并部门、精简人员，采取分步走的渐进策略较为稳妥。另外需要注意的是，外部环境的动态变化，也使得公安机关大部制改革不可能一劳永逸，应以动态发展观引领公安机关体制机制改革，努力实现公安机关机构设置、编制管理、岗位设置的科学化与合理化。

　　(二) 因地制宜，突出特色

　　我国幅员辽阔，各区域社会经济文化、自然人文、风俗民情、民族构成等均有很大差异，东部、中部、西部地区的政治、经济、文化发展不平衡，这就要求公安机关大部制改革不可千篇一律、固定模式，应从地方实际情况出发，因地制宜。在中央层面和省级层面，公安机关大部制改革可以相同机构对应，上下一致，便于警令畅通、衔接沟通;市、县级公安机关则应根据实际警务环境的特殊性，突出自身特点和优势，打破职责同构。

　　(三) 全局出发，达成共识

　　大部制改革涉及方方面面，职能整合、机构合并，牵一发而动全身，责权利的重新划分必然带来个人利益、部门利益的冲突，这些都构成了公安机关大部制的巨大阻力。单兵作战式的改革可能力不从心，受阻甚至失败。因此，需要领导重视，统一 各部门思想，达成改革共识;并从全局出发，加强顶层设计、利益协调，整体推进，促进改革的顺利进行。

　　(四) 统筹协调，配套改革

　　公安机关大部制改革应以现代系统论为指导，统筹协调系统内外要素，推进配套改革。宏观层面，需要政治经济体制改革、党的领导体制改革、政府关系改革等;中观层面，需要行政审批制度改革、事业单位改革、干部人事制度改革。公安机关大部制改革需要进一步推行警务社会化，发挥社会公众和社会中 介组织的作用，在公安职能整合后，不留管理死角。 因此，大部制改革之初，对以上问题应予以考虑，尤其应积极探索建立公安机关与市场、社会中介组织之间的密切合作，以剥离大量技术性、服务型和经办型的非警务工作，集中警力资源配置于公安核心工作;同时，应加强相关行业协会、商会和企业等的管理，制定管理法规、制度、产品服务标准等，为公安机关大部制改革创造良好的外部环境。

　　(五) 理论研究，实证分析

　　从已有的公安机关大部制改革实践案例来看，有的是改革效能低下，有的重走回头路，以失败而告终。实践证明，公安机关大部制改革不可照搬国家政府部门的大部制改革套路，更不可迫于外部形势压力而以权宜之计敷衍应付。缺乏理论层面的系统、理性研究和阐释，必将导致改革缺乏系统性、科学性和前瞻性。当前，公安机关理论研究滞后于公安实践日益 成为制约公安体制机制改革的重要问题，在政府推行大部制改革的历史背景下，亟须对公安改革相关问题进行理性反思，从理论层面追根溯源，厘清头绪。加强公安机关大部制改革相关理论与实证研究应当包括以下几个方面：一是加强组织理论研究，理解大部制 改革的精髓;二是加强公安理论研究，如公安机关的特点、性质、职能、体制等的研究;三是加强比较研究，积极借鉴国外警察机构组织管理模式、运行机制，借鉴相似行业如军队大部制改革经验;四是加强实证研究，吸取成功典范经验，总结失败案例教训。总之，通过理论研究和实证调研，提炼和总结理论精华、改 革规律和通行做法，促进公安机关大部制改革的顺利进行。